SI POTEVA COMINCIARE DALLE PROVINCE INVECE CHE DAI PICCOLI ENTI.
Una decisa, vincolante e, per alcuni aspetti, confusa accelerazione nella direzione della realizzazione della gestione associata delle funzioni fondamentali tra i piccoli comuni è contenuta nella legge n. 111 di conversione del dl n. 98, cioè nella cd manovra estiva 2011. Viene modificato quanto previsto dalla manovra estiva dello scorso anno, in particolare l'applicazione di questo principio diventa immediatamente operativa, senza nessun rinvio a provvedimenti attuativi: già entro il corrente anno una parte significativa delle funzioni fondamentali assegnate ai comuni dovranno essere gestite in forma associata, mentre il processo si dovrà completare entro il 2013. Sulla disposizione, a parte i dubbi di legittimità costituzionale sia per la possibile violazione delle prerogative dei comuni che per la invasione di materie rimesse alla competenza legislativa delle regioni, pendono numerosi dubbi operativi. Le nuove disposizioni riprendono, pressoché testualmente, il contenuto di uno schema di dpcm che, sulla scorta delle previsioni del dl n. 78/2010, anche se con notevole ritardo, è stato sottoposto all'esame della Conferenza unificata. Provvedimento contro cui si è levato un vero e proprio fuoco di sbarramento dell'Anci, che ha chiesto il rinvio della disciplina di questa materia alla riforma del testo unico delle legge sull'ordinamento locale, cioè al cd codice delle autonomie che il senato sta esaminando in queste settimane, opponendo quindi un no pregiudiziale. Il provvedimento contiene 2 disposizioni, che riscrivono il comma 31 dell'articolo 14 del dl n. 78/2010. In primo luogo si stabilisce che il limite minimo
entro cui i comuni devono necessariamente dare corso alla gestione associata è fissato in 5 mila abitanti ovvero nel «quadruplo del numero degli abitanti del comune demograficamente più piccolo tra quelli associati». In secondo luogo di stabilisce che almeno 2 funzioni fondamentali debbano essere gestite in forma associata entro il 31 dicembre 2011, almeno ulteriori 2 entro il 31 dicembre 2012 e le restanti 2 entro il 31 dicembre 2013. Rimangono in piedi tutte le altre disposizioni del dl n. 78/2010. Quindi, le funzioni fondamentali sono quelle individuate in via provvisoria dalla legge n. 42/2009 sul cd federalismo fiscale: generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70% delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge; polizia locale; istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica; nel campo della viabilità e dei trasporti; riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato; settore sociale.
Il vincolo della gestione associata costituisce norma di «coordinamento della finanza pubblica e del contenimento delle spese». A scanso di equivoci viene chiarito da un lato che «i comuni non possono svolgere singolarmente le funzioni fondamentali svolte in forma associata» e, dall'altro, che «la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa». Le forme di gestione associata che possono essere attivate sono le convenzioni e le unioni dei comuni. Sono rimesse alla autonomia legislativa regionale le seguenti scelte: «La dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica... secondo i principi di economicità, di efficienza e di riduzione delle spese».
La scelta del parlamento costituisce un tentativo di superare la dimensione eccessivamente ridotta della gran parte dei comuni italiani, mettendo con ciò la parola fine al confronto sulla opportunità di restringere autoritativamente il numero dei piccoli municipi. Sul terreno applicativo si deve sottolineare l'assoluta necessità che i piccoli comuni si mettano rapidamente in moto, sia operando le scelte sulle materie da gestire da subito in forma associata, sia sulla individuazione delle forme, che sulla scelta dei partner che sulla opzione per una unica forma di gestione associata o per lo spezzettamento in varie esperienze.
A parte le possibili riserve di carattere generale sulla disposizione, ci sono alcuni dubbi che devono essere chiariti. Si può ritenere che la soglia dei 5 mila abitanti possa essere individuata non in quella dell'ultimo censimento, cioè ad oggi, ma in quella del 31 dicembre dell'anno precedente, cioè il principio utilizzato dal dlgs n. 267/2000 per le scelte di carattere finanziario. Vi sono invece dei dubbi sulla soglia fissata per i comuni che facevano o fanno parte di comunità montane. Ed ancora si può ritenere che anche le comunità montane, in quanto legislativamente equiparate alle unioni di comuni, possono essere destinatarie della gestione associata.
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